我国未来增设直辖市的基本依据与战略重点
我国未来增设直辖市的基本依据与战略重点陈占彪 上海交通大学副教授
从区域政治的角度出发，某个区域政治实体的可持续发展，总是与另一个区域政治实体构成一种战略关系。著名的地理政治思想家哈尔福德·麦金德在20世纪初曾提出世界边缘陆地是建立在两个同轴的内外新月形地带基础上，由此，他提出了一个三段论式的警句：“谁统治东欧谁便控制心脏地带；谁统治心脏地带谁便控制世界岛；谁统治世界岛谁便控制世界”。无独有偶，冀朝鼎在20世纪30年代提出，在中国古代皇朝时期，统治阶级是通过控制“基本经济区”的办法来控制其他政治区域的。“只要控制了这一地区，它就有可能征服与统一全中国。”然而，今天我们已经看到，在世界范围内，由控制“基本经济区”已转向控制“城市经济区”，这是现代世界区域政治发展的一个基本走向。城市也是一个区域，而且是一个人文景观特别复杂的区域政治实体。因此，对城市经济区的争夺，是现在乃至未来区域政治争夺不可避免的一个重要环节。如果说在中国漫长的农业社会里，封建地主官僚阶层主要是通过控制基本经济区的方式来控制其他附属的次级区域的话，那么，到了现代社会，即在相对短暂的工业社会和信启、社会里，国家管理阶层则显然渐渐转向通过调控城市，尤其是通过调控核心城市群的方式来控制其他附属的地域和城市，这是一个必然趋势。因此，我们完全可以用“城市经济区”来代替“基本经济区”这一概念。如果可以套用冀朝鼎的一句话来说：那就是只有“城市经济区”这一概念才会象一盏灯那样投射到中国的现实与未来的每一个基本问题上。
根据我国实际情况和客观国情，我国国民经济分级分区调控的空间组织模式主要有三种，即中央——省区调控模式，中央——中心城市调控模式和中央——经济区调控模式。但从区域政治学的角度看，真正的调控模式主要是中央——省区调控模式与中央——中心城市调控模式，而中央——经济区的调控模式由于并不具有政治的调控能力，实际作用是有限的。从目前来看，我国仍主要是通过中央——省区的调控模式来解决现实区域经济一体化的问题。但是，从未来的发展趋势看，应该逐渐由中央——省区调控模式向中央——中心城市调控模式实现转变，这是城市经济区经济实力不断提升与在国民经济总量所占比重的较大份额是成正相关的。 从总体看，为了实现中央——中心城市的国民经济分级调控，建立直辖市是一个重要的途径。此前，许多学者对增设直辖市的问题，都进行了比较充分的论证。其中，比较有代表性的是刘君德教授在《中国行政区划的理论与实践》、《中国政区地理》、<制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论》等著作与一些重要文章中，把增设直辖市的问题提到了战略高度，做了很多论证。应该说，这是极具眼光的。他认为必要性主要在于有利于形成跨省区的新的增长极，建立国家一级经济区；同时，从政治因素考虑，对提高直辖市的政治地位和影响，巩固和加强政权建设也是极为有利的。他还提出了除现有的4个以外，再增设4个直辖市的设想，并提出3个原则：一是必须有相当规模，包括人口和经济规模。在经济规模上，非农人口应在200万或接近200万以上，城市产业结构的先进性及经济质量，以及在跨省市区经济中发挥重要功能。二是地理区位与交通条件要好。应在东北、西北、华中、华南各选一个。三是尽量在双中心的省区设立直辖市。应该说，这些观点都是有价值的。
但我以为，从设立直辖市的角度看，还应从区域政治的角度出发，对增设直辖市的问题给予理论上的探索。
设立直辖市必须与我国区域经济发展的总体战略格局联系起来。
根据东中西地带差异、南北差异和中心一边缘式差异来看，我国目前的区域经济格局从总体上来说，可分为5部分，即长江三角洲经济圈、珠江三角州经济圈、环渤海经济圈、西南经济圈和西北经济圈。由于一级政区的设立不仅要考虑经济因素，而且要考虑政治因素。从这样的原则看，我国区域政治经济格局的总体情况和发展趋势还是明显的：在华北地区已有北京和天津2个直辖市，在华东已有上海1个直辖市，在西南已有重庆1个直辖市。那么，从区域经济的总体格局看，未来在设立华南和西北考虑设立直辖市则是非常必要的。但是，考虑到现实需要，首先应在我国东部沿海地区增设直辖市则是非常关键的。总的方针是，哪里的条件成熟，就应先在那里设置直辖市。从这一原则出发，应在我国珠江三角洲经济圈优先考虑设立直辖市。但要看到，由于这里已经有了香港与澳门特别行政区，在这里再设立直辖市只具有形式上的意义，本质上并无大的区别。加之，深圳与香港毗邻，深圳又曾是中国的特中之特。因此，香港与内地经济一体化，首先应是深圳与香港经济的一体化。由此，与其在深圳设立直辖市，不如把深圳直接划人香港特别行政区，或者建成一个让“一国两制”更典型的样板，形成一个国家、两种制度的跨界双连城市，真正地让香港活起来，也让深圳活起来，这等于让整个珠江三角洲活起来。这既有经济上的直接效应，也有政治体制的改革效应。澳门与珠海的意义也如同深圳与香港。而在广州设立直辖市，虽然可与港澳形成犄角之势，也有一定的可行性，但成本较高。在这里，只要用活港澳两个点，就能带动整个珠三角。 设立直辖市应与我国区域经济格局实现中心城市战略转移和区域整合的现实需要结合起来。
从我国目前的经济空间的发展速度、开发程度与转移步骤相联系，我国区域经济空间战略是先从东南沿海起步，依次向长江三角洲、环渤海和西南地区、最后向西北地区实现充分发展。这与我国适时提出的西部大开发战略也是相辅相成的。这种经济空间布局的战略转移，也决定了未来我国在相当长的一段历史时期里，经济开发的区域整合的首要选择与先后顺序。因此，从设立直辖市的角度看，应首先在华南先行设立直辖市。与此同时，在我国不仅是区域差距问题需要解决，而且在目前更需要处理好在东部沿海各经济圈之间的区域整合问题。这甚至比区域问题更迫切。从城市经济区的布局来说，这当然不难理解。考虑到这一点，应优先在整个东部沿海三大城市经济圈设立直辖市，以期起到区域整合的目的。基于以上原因，在华南地区设立直辖市，不如形成“一国两制”的跨界双连城市。但把眼光稍微移动或者远望一下，则在珠江三角洲与长江三角洲两大经济圈之间，则可以看到闽江流域是两个经济圈的相对低谷地带。虽然闽江流域是一个以福州为中心的典型单核结构模式。但如果看到厦门的独特地位与经济优势，尤其还与中国台湾省有着更为天然的区位优势，在此设立直辖市，既具有经济效应，也有政治影响。还可以与广州东部的汕头、潮州、梅州，福建的龙岩、漳州、泉州等形成一个相对的中心城市经济区，从海峡两岸看，又可以通过金门与台湾海峡对岸建立经济联系。这对区域经济整合大有裨益。同时，通过立足两岸互补条件和各自的竞争潜力、加强区域合作，构筑垂直与水平分工并重的产业分工体系，建立两岸新的区域合作框架和经济合作运行模式，对于实现有的学者业已提出的“海峡两岸经济整合促进统一大业实现”的立论，具有特别的政治意义。
同时，按照区域经济一体化的要求，具有区域经济圈之间整合意义的直辖市的设置，应优先于一个经济圈内部实现区域整合设置直辖市的步伐。以此衡量，在长江三角洲与环渤海经济圈之间设立直辖市，在青岛设置直辖市的意义远大于在大连设置直辖市的意义。 设立直辖市应与我国区域经济双核结构的空间类型结合起来。
有学者认为：“双核结构的共同点是：一方是政治、经济、文化三位一体的区域中心城市，主要是省会城市；另一方则是重要的港口城市，行使着区域中心城市的门户港城的功能。”他们还由此从定性的角度出发，提出了双核结构模式形成的理想区域是流域，即以树枝状水系的自相似结构为基本特点的分形结构模式。实际上，正如他们已注意到的那样，“对于区域内任意一点而言，其区位价值的评判并不仅仅由区域中心性来度量，还取决于与区外交往的便捷度。换言之，对于给定的区域而言，其区内任意一点的区位价值的评判应当是由区内(区域中心性)和区外(对外便捷性)这2个部分的综合评判。”即区域可达性是由区内可达性和区外可达性两者共同决定的。从这个角度看，选择区域经济圈整合的中心城市应该是双核结构模式的分形模式，这样有利于发挥中心城市的调控作用。因此，设立直辖市不但要注意选择具备双中心城市的省区，而且要注意选择在区域经济布局结合点上的中心城市。这对经济圈之间的整合更具有直接作用。因此，在珠江三角洲与长江三角洲、环渤海经济圈三大城市经济区之间选择设立直辖市非常必要。
在我国具有双核结构模式的省区主要有辽宁、山东、福建、江苏、浙江、原四川(成都、重庆)、内蒙古等。但从整个区域经济整合的角度看，主要从建构整个东部沿海城市带的角度考虑，大连、青岛、宁波、厦门、深圳等5城市具有可选择性。但大连与宁波总体上可分别整合在环渤海经济圈与长江三角洲经济圈之内，这样，青岛与厦门、深圳更具意义。 设立直辖市还应与我国城市型政区在体制改革与创新的要求方面结合起来。
从区域政治学的角度看，设置直辖市也应从行政区划与行政组织结构两个方面考虑。从目前城市型政区存在的问题看，主要是直辖市的设置不够合理，包括数量规模、空间布局与行政组织结构都是如此。其中，行政组织问题才是更根本的问题。目前的城市型政区的行政建制只是对地域型政区行政建制的简单和机械的移植，缺乏与城市型政区相适应与配合的建制体系，这无疑是与我国城市化进程不相符合的。因此，在城市型政区的体制中，应鼓励体制创新。在行政结构上，应从城市自治程度、城市市场化程度、城市经营理念、城市管理机构、城市功能布局等各个方面加大改革力度。从这个角度看，我国东南沿海与香港、澳门特别型政区既有地理上的毗邻，又有文化上的共同体的性质。因此，在特区的深圳、厦门等城市设立直辖市，就在城市型政区的设置与体制创新上具有十分重要的示范意义。但正如我们在前面对深圳所做的分析业已指出，在深圳设立直辖市不如在这里与香港建立跨界跨制度的“双跨”城市，其体制创新意义更为突出，也更具根本性。而厦门又与台湾隔岸相望，其经济、政治效应不仅对中国内地，而且对对岸都具有深远意义。因此，在厦门设置直辖市，其意义又远大于深习，I。
设立直辖市应该与缩小省区的共识结合起来 从前面有关省制的论述中，我们知道，缩小省区在我国并不一定具有有效性。省制是经过几百年发展以后才建立起来的，作为一级政区，它的形成改变了在此以前一般由监察区演变为一级政区，由虚变实的惯例。省曾经作为一级政区起到了政治控制和组织经济的作用。但在现代市制兴起和省制已逐渐衰落的情况下，在现代电子政务和交通运输条件完全改善的条件下，在空间距离对政治、经济、军事等约束条件已不断失效的情况下，在区域经济一体化越来越要求跨区域实现经济协作，从而要求扩大地域空间的基础上，在中国人口众多、要求尽量精简机构、降低行政运行成本的现实国情中，省制已完全不像过去那样对政治、经济形成大障碍，相反，还具有一定的可塑性。，关键即在于对省制的现代改造与政治创新，没有体制上的改造与创新，省制的缩小，不但可能达不到减少层次的目的，甚至会造成更严重的区域分割，更严重的机构膨胀，更严重的地方主义等。因此，通过市制改革，尤其通过加强直辖市的设置，既可以达到加强区域经济的整合力度，便于形成新的经济中心，又可以便于通过控制城市经济区，加强对城市政权建设的管理力度。另外，设置直辖市比缩小省区的改革成本要小得多，几乎可以不用大动干戈。同时，通过城市行政体制的创新，还可以为地域型政区的改革，尤其是地域型政区内部的城市型政区行政改革带来示范效应。 综合以上诸种观点，从总体来看，在厦门和青岛优先设立直辖市，在深圳与香港形成跨界跨制度的“双跨”城市，待条件进一步成熟，再考虑大连。而长江三角洲再不宜设立直辖市，应在城市群的基础上形成新格局。在西北地区，如何在那里设立直辖市，目前还有很多困难。按照周一星教授的观点，“西安在全国城市体系中地位较高，但由于偏离西北的地理中心，在内向型联系中的地位反而不如兰州，与区外其他地区却保持了较为密切的联系。可见，西安与兰州在西北二级区中分别相当于地区的门户区位和中心区位城市，在内部的客运交流中，兰州的地位突出；在外引内联和西部开发过程中，西安则可作为向西北进发的第一站。”这是对的。实际上，以兰州为中心，既有宁夏银川、青海西宁的省会城市、也有天水、白银和河西走廊上璀璨耀眼的一串串明珠——武威、金昌、张掖、酒泉、敦煌、嘉峪关等，一直与新疆的哈密、吐鲁番、乌鲁木齐相连。同时，兰州也成为未来青藏铁路上的一个咽喉。因此，如何培育西北城市经济区的中心，是需要探讨的。当然，要在西北地区设立直辖市，还必须与我国西南和中部地带的开发联系起来，否则，单独培育某个城市经济中心，只能是人为设计，未必符合我国实情。
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